점증주의 예산과 예비타당성 조사

eun_zoey2 2025. 6. 5. 13:00

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1. 국가재정운용의 목적(국가재정법 1조)

국가재정법 제1조(목적) 이 법은 국가의 예산, 기금, 결산, 성과관리 및 국가채무 등 재정에 관한 사항을 정함으로써 효율적이고 성과 지향적이며 투명한 재정운용과 건전재정의 기틀을 확립하고 재정운용의 공공성을 증진하는 것을 목적으로 한다.

요약 -> 효율성, 성과 지향성, 투명성, 건정성, 공공성 추구

- 예산의 효율성은 더 적은 노력으로 목표한 바를 달성했는가? 가성비라고 생각하면 된다.

즉, 최소한의 비용으로 재정운영의 효과를 극대화하려는 재정목표를 의미한다.

좁은 개념으로는 투입과 산출의 비율, 넓은 의미로는 효율성과 고객만족 증진이다.

정부는 효율성만 따질것이 아니라 효과성도 잘 따져줘야 한다.

- 예산의 (효과성)성과지향성이라는 것을 명시하고있는데(=목표의 달성정도), 투입을 중심으로하는 전통적인 재정운용방식이 아닌 산출이 어떻게 나왔느냐, 목표를 달성했느냐의 여부이다. 얼마를 쓰든 간에 이 목표라는 것을 달성했는지의 여부를 다루는 것이며 돈을 얼마나 쓰든 돈은 무제한이라고 생각하면 된다.

성과 지향성은 재정지출 뿐만 아니라 조세지출(조세를 깎아주는)도 적용된다.

* 예산이라는 것은 법이랑 관계가 있다. 법은 어떤 것을 할 수 있는 영역의 권한을 부여한다. 예산을 통해 달성된다고 이해하고, 조직의 목표비전이라고 생각하면 된다.

- 예산의 투명성은 민주주의에 있어 가장 중요한 요소 중 하나이다.예산의 투명성이라는 것은 재정의 편성부터 심의, 집행을 이르는 과정을 국민들이 확인할 수 있는 정도를 의미한다. 시민에 의한 통제가 가능한가, 우리가 쓰는건데 얼마나 알고 있는것인지를 의미한다. 투명성을 달성할 수 있는 제도로 참여 예산제도, 예산실명제, 재정정보공개시스템을 통해 실현시킨다.

- 예산의 건전성은 요즘들어 중요하게 다뤄지는 부분이다. 우리나라는 재정이 건전하다고 평가받는 국가였지만 현재는 위협을 받고 있음. 지출 돈을 쓰는 것이 수입의 범위 내에 충당되어 국채발행이나 차입이 없는 재정, 빚이 적당히 있는 것이다. 안정적으로 재정을 지속가능하기 위해서는 건전성 확보가 필수적이다. 안정적으로 재정을 운영하고 지속가능하기 위해 법령의 제·개정 시 재원조달방안을 첨부하고, 국세감면율을 일정비율 이해로 유지하는 제도를 도입한다.

2. 예산이론의 의미, 점증주의 예산이론(의의, 총제주의 예산이론과의 비교)

규범적 이론과 서술적 이론

규범적이라는 것은 뭔가 되어야 하는 것, 법이라는 것은 지켜야 할 사항, 바람직한 상황이다. 그렇다 보니 규범적이다.

"예산을 어떻게 편성 해야 되나요?" 에 대한 물음에 "점증주의로 결정해야 된다" 라고 하는 것이 규범적 이론이다.

반대로 서술적 이론이란, "우리 예산이 지금 어떻게 운용되고 있나요? 어떻게 결정이 됐나요? 그걸 설명해주세요" 라고 하는 것을 서술적 이론, 기술적 이론이라고 한다. 즉 상황적 설명, 관찰해서 현상이 어떻게 되더라 라는 것을 설명하는 이론.

그래서 서술적 이론은 점증주의 이론이 대표적인데 규범적이론이기도 하다. 이중적인 성격을 가지고 있다.

<이중적인 성격을 갖는 이유>

출발: 점증주의는 처음에 현실 설명을 위한 서술적 이론으로 개발
발전: 정책결정에서의 현실 적합성과 정치적 실현 가능성이 인정되면서
“이게 현실적으로 가장 바람직한 방식”이라는 규범적 시각으로도 사용됨ㄴ

구분	설명	예시
규범적 이론	총체주의적 예산이론, 점증주의 이론	"예산을 어떻게 편성 해야 되나요?" 에 대한 물음에 "점증주의로 결정해야 된다"
서술적 이론	점증주의 이론	"우리 예산이 지금 어떻게 운용되고 있나요? 어떻게 결정이 됐나요? 그걸 설명해주세요"

* 예산분야에서 규범적이론은 성공적이었으나 서술적 이론에서 점증주의 이론은 비판적인 평가를 받음

예산이 조금씩만 증가하다가 급 삭감이 되는 경우 점증주의 이론이 깨지기 때문에 어떻게 보면 서술적 이론은 완벽하지못한 한계가 있다고 본다. 이것을 비판하면서 나온 이론이 총체주의적 예산이론임.

구분	설명	예시	장점과 단점
총체주의적 예산 이론	합리적 선택모형에 입각한 예산상의 의사과정을 합리화해, 예산상의 편익을 극대화하 기 위한 결정방식	상황을 판단하고 예산을 적재적소에 배분을 해서 효율적으로 운용하는 것, 제로베이스부터 시작 (합리적, 우선순위)	예산편성의 기간이 제한적이고, 모든 것을 검토해야 되는 것의 한계, 이상적이지만 현실적으로는 어려움
점증주의 예산 이론	조금씩 조금씩 증가하는 것 기준예산에서 약간 증가하는 예산 형태 key point! 기존예산이 기준 분권화 된 의사결정(상향식 예산결정)	- 예산 현상을 관찰해봤을 때 올해 예산은 작년보다 조금 장가했더라"(서술적) - "올해 예산 어떻게 편성할래?" "베이스 예산에서 조금 늘려주자"(이렇게 하는 방식이 바람직하다고 당위성이 주장되면서 규범적이론의 완성)	정치적인 합리성을 추구할 수 있다는 것, 작년에 받아왔던 예산의 인정으로 인해 분쟁이 없음(다양한 이익 집단이 만족함) 한정된 시간 내 결정을 해야되는 것이기때문에 비효율적 정치적 합리성 측면 ->효과적 경제적 합리성 측면 -> 비판

* 기준예산이라 함은 예산 과정에 참여하는 이해관계자들에게 제공되는 혜택의 집합.( 협상의 시작점)

기준예산에 무엇이 포함되는가를 결정하기 위해서는 중앙예산기관과 예산신청부처가 협의해야 할 것이다. 예를들어, 작년에 구입한 컴퓨터장비를 기준예산에 포함할 것인가와 관련하여 포함할 수도 있지만, 매년 반복적으로 발생하는 지출이 아니기 때문에 제외할 수도 있다.

* 상향식 예산제도와 Bottom-up 예산제도의 차이 - 효율성은 같지만 자율성에 의해 구분됨

구분	설명	예시
하향식 예산제도	중앙에서 결정해서 내려보내준다는 느낌	내가 판단했을때 효율적이다생각할때
Top-down 예산제도	중앙예산기관에서 결정은 하는데 포괄적인 부분만 결정	너희들의 자율성을 위해 포괄적인것만 내가 결정하겠다.

3. 공공선택이론(예산극대화모형, 공공재 공급에 관한 린달모형)

예산극대화모형

공공선택이란, 공공재도에 의해 형성된 선택의 분석, 비시장 의사결정에 대한 경제학적 연구 또는 정치적 과학에 대한 경제학의 적용이다.

어떻게 의사결정을 하는지 분석하는 것이 중요함.

관료들이 사익을 추구해 나쁜짓을 이렇게 된다. 이런것이 합리적으로 접근하기도 함.

공공 부문도 사익을 추구할 수 있다. 그 사익의 극대화 결과가 어떤것인지 이해를 해야함.

미스카넨이라는 학자가 주장한 예산 극대화 모형이론은 굉장히 오래된 이론이다.

관료들이 자신의 권한을 극대화하기 위해 예산을 늘려온것을 설명하는게 예산극대화모형이다.

이때 관료들이 무엇을 추구하는지, 개인적으로 선호하는게 무엇인지를 확인해보면, 관료는 자신의 조직의 예산을 최대한 늘리는 것을 통해 권력, 영향력, 직책상의 특권, 사회적 명성 등을 얻는다고 생각한다. 예산이 크면 클수록 더 큰 효용을 얻고 재량권, 독점권도 가진다.

즉, 정부 관료들이 자신들의 권한을 최대한 행사하기 위해 가능한 최대규모의 재원을 동원하여 재정결정을 한다고 주장한다. 자신의 효용을 극대화하기 위한 합리적 인간이라고 본다.

공공재 공급에 관한 린달모형

공공재라는 것은 필요한 양보다 과소 공급되는 것이 일반적이다. 공공재라는 것은 함부로 배제할 수 없기때문에 효용만큼 돈을 내라고 할 수없어 많은 사람들이 무임승차를 하게 됨.

100년 이상 전에 스웨덴에서 린달이라는 학자

추가적 공공재 공급에 대해 개인들이 밝힌 지불의사를 취합하여 이를 공공재에 대한 사회적 편익으로 측정하는 설문조사를 함.

이때, 사회적 한계 편익은 공공재 공급의 한계비용과 비교하여 최적 공공재의 공급 수준을 결정함.

사회적 편익은 개인들의 합이다.

린달가격은 개인이 그 재화로부터 얻을 수 있는 편익에 대해, 그들이 충분히 낼 만한 가치가 있다고 생각하는 액수만큼 세금으로 걷는 응익과세와 관련이 있다.

사실은 현실화 되진 않는다.

- 선호표출의 한계 : 개인이 기꺼이 지불하겠다고 밝힌 의사가 현실에서는 솔직하게 밝히지 않음다른 사람이 자기보다 더 많이 비용을 부담하도록 하기 떄문에 자신의 지불의사를 전략적으로 낮춰 표현할 가능성이 있음. 무임승차의 가능성이 높음.

- 선호지식의 문제 : 개인이 공공재에 대한 가치를 정확하게 알 수 없음.

- 선호합산의 문제 : 개인의 선호라는 것을 사회적 선호로, 사회적 편익으로 로합산해 내는 과정이 필요한데, 이 과정은 사회 인구가 적을때는 쉽지만 수많은 사람들을 대상으로 했을때는 한계가 있다. 따라서 경제적 효율성을 달성할 수는 있어도 실제로 적용하기는 어렵다. 간단하게 국회의원을 선출해서 국민을 대표하여 결정하게 만드는것이 현실가능성이 있다.

4. 상향식 예산편성제도와 하향식 예산편성제도의 비교, 예비타당성조사의 의의와 한계

상향식 예산편성제도와 하향식 예산제도의 비교

예산편성이란, 행정부가 회계연도 내에서 수행하고자 하는 사업과 업무를 기획하여 필요한 재원의 조달과 사용에 대한 구체적인 내용을 결정하는 행위라고 함.

과거에는 상향식(bottom-up) 예산제도

현재는 하향식(top-down : 총액배분 자율편성 예산제도) 예산제도로 바뀜 : 위에서 총액을 정해서 줄게 세부적인건 너네들이 알아서 해! -> 자율성 부여 -> 각 부처 사업 우선순위를 존중하되, 이에 대한 사후 성과관리를 강화하여 책임성은 강화된 방식임. , 전략적으로 돈을 운영하는 것에 좋은 방식임. 정책의 기획부분과 비슷한 개념임

구분	상향식 예산편성 제도	하향식 예산편성 제도
예산편성 흐름	각 사업별로 재원 배분 -> 중앙	중앙 -> 부처별
방식	단기 추진, 개별사업 위주	장기추진, 총액 설정 -> 각 부처별 통지
장점	현장중심의 예산 편성 가	자율성 부여, 예산낭비 방지
단점	예산 예측의 부정확성	내부적 다툼
시점	과거	현재, 총액배분 자율편성 예산제도

예비타당성조사의 의의와 한계

예비타당성조사란, 공공부문 개혁의 일환으로 검토되어 1999년에 도입되어 신중한 착수와 재정운영 및 투자의 효율성을 높이기 사전에 조사하는 제도

대형 신규 사업에 있어, 정책적, 경제적, 기술적 타당성에 대한 사전검토가 필요함. 세가지 측면을 분석하게 됨.

지역균형발전 분석도 하게 됨.

경제성 분석은 보통 비용 편익 분석이 주를 이루고 이 경제성 분석을 했을대 결론이 좋지 않으면 안좋은것은 아님. 결국에는 종합해서 질적으로 평가를 한다

예비타당성조사를 실시하는 사업은 법으로 규정되어 있는데, 총 사업비 500억원 이상이고, 국가의 재정지원규모가 300억원 이상인 신규사업 ( 으로서 건설공사가 포함된 사업 , 지능정보화 사업, 과학기술기본법에 따른 국가연구개발사업 등 포함된다)

경우에 따라 예외도 존재한다. (p.216) 이것들을 악용해서 많이 빠져 나가기도 함. 국민입장에서는 객관적으로 판단할 수 있게 예비타당성 조사를 통해 명확하게 해야한다는 입장임.

* 참고로 기존에는 통과 의례로 모두 통과한 사례가 많았음.

예비타당성조사와 4대강 사업 판례에 대한 분석

예비타당성조사(이하 ‘예타’)는 국가재정의 낭비를 방지하고 대규모 공공사업의 효율성과 타당성을 사전에 검토하기 위해 1999년 도입된 제도이다. 총사업비가 500억 원 이상이고 국고지원이 300억 원 이상인 신규사업의 경우, 원칙적으로 예타를 거쳐야 추진이 가능하다. 하지만 일정 조건을 충족하면 예타를 면제할 수 있도록 국가재정법 등 관련 법령에 규정되어 있으며, 대표적인 예외 사례로 4대강 사업이 있다.

4대강 사업은 2008년 이명박 정부가 국가적 수자원 확보, 홍수 예방, 지역 균형 발전 등을 목적으로 추진한 대규모 국책 사업이다. 총사업비가 22조 원을 상회하는 이 사업은 예타 대상에 해당하였으나, 정부는 이를 ‘재해예방 목적의 시급한 사업’으로 분류하고 예타를 면제하였다. 이에 대해 시민단체와 일부 정치권은 예타를 회피한 편법적인 행정 결정이라며 문제를 제기하였고, 결국 행정소송이 제기되었다.

법원은 해당 사건에서 예타 면제가 위법하지 않다고 판단하였다. 그 주요 이유는 첫째, 4대강 사업이 아직 구체적인 집행 단계에 들어간 것이 아닌 ‘행정계획’ 단계였기 때문에, 국민 개개인의 구체적인 권리·의무에 영향을 미치는 행정행위가 아니라고 보았다. 이에 따라 사법심사의 대상에서 제외된다고 본 것이다. 둘째, 정부가 재해 예방을 위한 시급한 추진 필요성을 근거로 국회 상임위원회의 동의를 받아 예타를 면제한 것은 형식적으로 법령 요건을 충족한 것으로 판단하였다.

그러나 이 판례는 다양한 측면에서 비판을 받는다. 첫째, 막대한 세금이 투입되는 대형 국책사업임에도 불구하고 사전에 객관적인 검증 절차 없이 추진되었다는 점에서 절차적 정당성이 결여되었다는 지적이 있다. 둘째, 예타 제도가 존재함에도 불구하고 정부의 판단에 따라 쉽게 우회하거나 면제할 수 있다면, 제도의 실효성이 크게 훼손될 수 있다. 셋째, ‘행정계획’이라는 이유로 사법심사에서 벗어난다는 판단은 향후 다른 대규모 사업에서도 국민 감시와 통제 기능을 무력화시킬 수 있다는 우려로 이어진다.

결과적으로 4대강 사업 판례는 예비타당성조사의 법적 적용과 면제의 한계를 보여주는 대표적 사례로 평가된다. 이 사건은 단지 행정의 재량권 행사로 끝날 문제가 아니라, 공공사업 추진의 투명성과 책임성을 강화하기 위한 제도적 개선 필요성을 환기시키는 계기가 되었다. 향후에는 예타 면제 요건의 적용을 보다 엄격하게 하고, 국민 세금이 투입되는 대형 사업에 대해서는 최소한의 객관적 검증 절차를 거치도록 제도적 장치를 강화해야 할 것이다.

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